承德刑事案件辩护律师
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行政执法程序正当的内涵和要求是什么?

添加时间:2018年7月18日   来源: 承德刑事案件辩护律师  
程序正当,是指行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当公开,并注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。

  程序正当准则最早起源于英国古老的自然正义原则。该原则由两条基本规则组成:
  一、是任何人不应当成为自己案件的法官。根据这一规则,行政机关实施任何行政行为,参与该行为的官员如果与该行为有利害关系,或者被认为有成见或者偏见,即应当回避,否则,该行为无效。
  二是,任何人在受到惩罚或者其他不利处分前,应当为之提供公正的听证或者其他听取意见的机会。美国宪法在此基础上以成文法明确规定了正当程序。美国宪法第5条和第14条修正案规定:任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或者财产。20世纪中期以后,随着各国行政程序立法的发展,正当程序准则在世界许多国家得到确认和广泛适用。
  程序正当的要求:由于历史原因,我国历来有重实体、轻程序的传统,在行政管理领域表现尤为突出。行政机关与相对人之间更多的是一种命令与服从的关系,相对人在行政管理中处于受支配的地位。
 
  实践中,有的行政机关及其工作人员动辄以保密为由拒绝向相对人提供依法应当提供的相关信息,没有信息公开的理念;有的行政机关及其工作人员关起门来拍脑袋作出行政决定,没有听取相对人的意见和申辩的观念;有的行政机关及其工作人员千方百计争着处理与自己有利害关系的行政事务,没有回避的意识。事实上,程序公正是实体公正的前提,实体公正的实现有赖于程序公正来保障。没有程序的公正,就不可能有实体的公正。现代行政管理领域纷繁复杂,没有相对人的参与和配合,行政机关很难实施有效的行政管理,行政机关与行政管理相对人应当是一种互动合作的关系。因此,行政机关应当尽可能地增强行政行为的透明度、保证相对人的参与。这也正是世界上许多国家在行政程序法中将程序正当规定为基本原则的根本原因。我国尚未制定统一的行政程序法,没有规定程序正当原则,但许多单行法对程序正当原则都有体现。比如,行政法处罚法第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。《纲要》将程序正当明确规定为行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当遵守的准则。这样,一方面可以保证行政行为的科学性、合理性,取得相对人对行政行为的理解、配合和认同,顺利实现行政目的,提高行政效率,节约行政成本;另一方面可以提高行政管理的透明度,加强对行政机关及其工作人员的监督,防止暗箱操作,减少职务腐败,树立廉洁高效的政府形象。
程序正当要求行政机关在实施行政管理时,必须做到以下几点:
  1、行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当做到程序公开。

  程序公开是指行政机关在实施行政管理时,除涉及国家秘密、依法受保护的商业秘密和个人隐私外,应当将规范行政权的程序向相对人和公众公开。在行政管理关系中,行政机关在信息方面占绝对优势,与相对人处于不对等的地位。而行政机关的权力是人民通过法定程序授予的,对于行政机关如何行使自己授予的权力,人民理所当然地享有知情权。因此,行政机关在实施行政管理时,一要公开行政机关行使职权的依据。行政机关应当在实施行政行为或者作出行政决定前,以法律规定的方式或者社会公众易于了解的方式向社会公开其行使行政权的依据。公开有利于行政相对人预测行政机关行政权的运作,合理地安排自己的活动。应当公开而没有公开的职权依据,不能成为行政机关行使行政职权的依据。二要公开有关行政信息。相对人只有了解和掌握相关的行政信息,才能参与行政程序,维护自身的合法权益。没有行政信息公开,程序正当很难实现。除了涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密、个人隐私的信息外,行政机关应当尽可能公开相关的行政信息。三要公开行政决定。行政机关在作出影响相对人合法权益的行政决定后,应当及时将行政决定的内容以法定的形式向行政相对人公开,以便行政相对人及时了解行政决定的内容,从而自觉履行行政决定设定的义务,或者行使其确认的权利,或者在不服行政决定时,有针对性的提起行政复议或者行政诉讼。对于一些重大的、涉及社会公共利益的事项还应当采取多种形式向社会公布。应当向相对人公开的行政决定没有公开的,该行政决定不能生效,不具有执行力。
  2、行政机关实施行政管理,要严格遵守法定程序,为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件,确保其知情权、参与权、救济权的实现。
  程序公开有利于相对人、利害关系人知情,其终极目的是为了让相对人、利害关系人参与行政管理。行政机关在作出行政行为的过程中,除法律有特别规定外,应当尽可能为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件,确保相对人、利害关系人能通过行政程序维护自己的合法权益,同时也使行政机关作出的行政行为更加符合社会公共利益。行政机关要保障相对人、利害关系人参与行政管理,必须做到:一是,在相对人、利害关系人符合参与行政的条件时,要主动通知。行政机关通知的内容既包括实体法上的权利和义务(如相对人有申请听证的权利,相对人、利害关系人不服行政决定由申请复议、提起诉讼的权利)、又包括程序法上的权利和义务(如参与的时间、地点)。为了确保行政管理人和利害关系人能够及时参与,行政机关应当在行政程序正式启动前的合理期限内通知相对人和利害关系人,以便其做好相应的准备工作。二是,听取相对人和利害关系人的陈述。行政机关在实施行政管理时,实施影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为,应当听取公民、法人和其他组织的意见。不听取意见就作出行政决定就如同司法上不经过法定审理程序就判决,显然有失公正。相对人和利害关系人是行政案件的当事人,亲身经历了发生、发展的过程,听取其陈述有利于行政机关全面了解情况。相对人和利害关系人的陈述可以是书面的,也可以是口头的;可以是肯定性的,也可以是否定性的。行政机关不能因为相对人和利害关系人进行有利于自己的陈述就剥夺其陈述权,更不能因此加重其负担。我国有的现行法律对此作了明文规定,如行政处罚法第32条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。三是,听取相对人和利害关系人的申辩。行政机关在作出对相对人、利害关系人不利的行政决定前,应当允许其提出异议和反驳。听取相对人和利害关系人的陈述和申辩,既可以保证行政决定的正确性,避免行政错误的发生,又可以保护相对人的合法权益。行政机关听取相对人和利害关系人的陈述和申辩一般应当记录在案,以作为行政复议和司法审查的证据。四是,行政机关应当依法保障相对人和利害关系人享有的救济权。相对人不服行政机关作出的行政决定,有权依法申请行政复议和提起行政诉讼;相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的违法行政行为受到损害的,有权依法要求赔偿;相对人和利害关系人的合法权益因为行政机关的合法行政行为受到损害的,有权依法要求补偿等等。
3、行政机关工作人员履行职责,与处理的事务存在利害关系时,应当回避。
  回避作为一项法律制度具有悠久的历史。无论在专制还是民主的法律制度中,都存在着回避制度。英国普通法中自然公正原则所派生出一条重要的规则就是:“任何人都不得在与自已有关的案件中担任法官。”[1]如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系,则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。因此,确立回避这一法律制度与人们对法律公正的期待有关。回避裁决与自己有关利害关系的争议是程序公正的基本要求。通过将可能不公正主持程序和裁决的行政机关工作人员排除在行政程序外,可以消除相对人对程序结果不公正的怀疑,提高其对行政决定的认同。
  回避的事由一般来说是行政机关工作人员与所处理的事务有利害关系。所谓利害关系,是指事务处理的结果会影响到负责处理事务的行政机关工作人员的金钱、名誉、亲情等等。行政机关的任何一项职权都是要由具有自然人特性的国家公务员来行使,而每个国家公务员都生活在一定的社会关系中;社会关系的复杂性使他们在行使职权处理法律事务过程中,经常会遇到本人与其所处理的案件之间存在着一定的利害关系,尤其是在其出生地或长期在一地任职的公务员,这种情况更是经常发生。比如,当事人是行政机关工作人员的亲属、被监护人;当事人的代理人是行政机关工作人员的亲属;行政机关工作人员在本案有关程序中担任过证人、鉴定人等等。什么情形构成回避事由往往是由法律 
  行政机关工作人员在实施行政管理时,与行政管理相对人存在利害关系的,应当主动向本机关负责人提出回避的申请。相对人认为行政机关工作人员与案件有利害关系的,在行政程序结束前可以依法向有权行政机关提出要求该行政机关工作人员回避的申请,有关行政机关应当依法及时答复。对于行政相对人和利害关系人的回避请求,行政机关如果驳回,应当说明理由。
  从我国现行实践来看,回避制度没有得到很好的贯彻实施。行政机关工作人员在实施与自己有利害关系的行政管理时,很少主动提出回避。今后,应当进一步完善行政回避制度的程序,明确应当回避的法定情形、行政机关工作人员应当回避不回避作出的行政行为的效力,从而确保程序公正。